octubre 21, 2019 - Nota Económica

El fortalecimiento de la gestión fiscal de la Gobernación de La Guajira debe ser uno de los principales retos de la próxima administración local, pues de esta depende el liderazgo y la orientación del desarrollo y la competitividad de todo el departamento en su conjunto.

Las evaluaciones periódicas realizadas por el Consejo Privado de Competitividad y la Universidad del Rosario, han venido señalando en años recientes que existe un grupo de departamentos rezagados en términos de competitividad que muestran unos indicadores de capacidad institucional débiles, dentro de los cuales se encuentra La Guajira. Ellos mantienen debilidades en sus condiciones básicas de la competitividad, en donde fortalecer la gestión fiscal, consolidar instituciones y crear gobiernos que brinden confianza en un contexto de descentralización administrativa, son acciones cruciales y transversales para establecer entornos favorables a los mercados, una creciente inversión privada y transformación productiva. Diversos estudios académicos, concluyen que la calidad de las instituciones y la capacidad de recaudo de impuestos hacen parte de las condiciones básicas de la competitividad territorial en Colombia.

Adicionalmente a nivel de escalas de gobierno, el departamento es un eje fundamental para el apoyo a las entidades municipales de menor tamaño y como estructurador y ejecutor de políticas y proyectos a mayor escala que inciden en las condiciones para el desarrollo económico y la competitividad del departamento. Adicionalmente para el caso concreto de La Guajira resulta vital la fortaleza del nivel de gobierno departamental, ya que de los 15 municipios bajo su jurisdicción 11 son de categoría quinta y sexta y de los 4 restantes de categoría cuarta solo uno está certificado para ejecutar los recursos de salud y dos para ejecutar los recursos de educación del Sistema General de Participaciones. En este sentido de acuerdo a la Ley 715 de 2001, las funciones de ejecución de la mayoría de los recursos del Sistema General de Participaciones recaen sobre el ente departamental. Sumado a este hecho tiene bajo su responsabilidad la administración y ejecución de un importante volumen de recursos provenientes de las regalías, que como se expuso en el documento anterior “Análisis de pertinencia del gasto de regalías en el departamento de La Guajira y municipios productores” elaborado por el centro de pensamiento para el desarrollo Guajira 360° existen retos fundamentales en la administración, ejecución y pertinencia de estos recursos.

En la actualidad desde el año 2017 el departamento de La Guajira no posee las facultades como ordenadores del gasto financiado por el Sistema General de Participaciones debido a recurrentes fallas en su disposición. En este sentido el departamento perdió una de sus principales funciones, lo que es un indicador de su estado de fortaleza institucional.

Por otro lado de acuerdo al Índice Departamental de Competitividad (IDC), en el pilar de condiciones básicas, el departamento de La Guajira es uno de los peor calificados, particularmente en el indicador de gestión fiscal dada su baja autonomía fiscal y su poca capacidad de recaudo de recursos propios. Adicionalmente aún en los indicadores relacionados con las condiciones básicas de la competitividad, que son a saber la prestación de los servicios fundamentales como lo son la salud, la educación, agua potable y saneamiento básico y demás servicios públicos son aún de baja cobertura y calidad. Lo que implica que el reto es aún mayor por cuanto se deben conseguir los elementos básicos, a la vez que se tiene que planificar y llevar a cabo proyectos que promuevan un entorno atractivo para el sector privado.

En este contexto el Centro de Pensamiento Guajira360° realizó un estudio “La gestión fiscal del Departamento de La Guajira, condición clave para la competitividad” sobre la situación fiscal actual del departamento en términos de su capacidad de generación de recursos y de su gestión del gasto y manejo financiero, con el fin de identificar aspectos de mejora en la gestión pública y fiscal y establecer la real capacidad de apalancamiento actual de proyectos de inversión cruciales para el mejoramiento de la competitividad del departamento.

¿Cuáles son los principales retos en gestión fiscal?

La generación de recursos propios es uno de los grandes retos en términos de ingresos. Si bien es cierto que la mayoría de departamentos del país tiene dificultades en este campo, La Guajira tiene un escenario menos alentador pues los indicadores relacionados con la efectividad de la generación de recaudo de ingresos propios se encuentran alejados de sus pares. Por ejemplo el indicador de presión fiscal, que es el resultado de la división entre el recaudo tributario departamental sobre el PIB es el más bajo entre los departamentos de la Región Caribe.

A pesar de que hubo una mejoría considerable en el 2017 con respecto al resultado promedio de la década de los 90’s cuando recién se había iniciado el proceso de descentralización fiscal en Colombia, la mejora no fue suficiente para cerrar las brechas entre el resto de departamentos de la región.

Esta situación también se ve reflejada en el indicador de ingresos tributarios per cápita, que es el resultado de la división entre el total de ingresos tributarios departamentales sobre el total de la población en el departamento. Si bien en los últimos 20 años se presentó una mejoría, fue una de las menores junto con Córdoba entre los departamentos de la región.

De acuerdo a académicos en revisiones de estudios anteriores, una de las principales explicaciones de este bajo desempeño puede ser consecuencia de que su PIB es constituido principalmente por la producción de carbón, poco integrado a la economía local. Adicionalmente, la base tributaria depende de la dinámica de la venta de productos de consumo susceptible al contrabando, situación que se puede agravar en un contexto del alza del dólar como el que se presenta en la actualidad.

Por otro lado, los ingresos de parte de las transferencias del nivel nacional en términos globales si bien han presentado un crecimiento de 18% en términos reales entre 2012 y 2017, se destaca que las transferencias del sector salud han presentado un deterioro constante. Mientras las orientadas al Agua Potable y Saneamiento básico y sector Educación han presentado un crecimiento significativo.

Cabe resaltar que actualmente la ejecución de los recursos y la prestación de los servicios de educación, salud y agua potable de saneamiento básico son ejecutados por el gobierno nacional a través de un equipo de funcionarios representantes de los distintos Ministerios. De acuerdo al DNP, debido a incumplimientos en el plan de desempeño de salud acordados con la entidad territorial y al alto riesgo de mal prestación del servicio de agua potable. Adicionalmente la entidad nacional aduce que en materia de educación se evidenció riesgo inminente en la prestación del servicio, por fallas en el reporte de la información, por superar los topes en gastos administrativos y por otras irregularidades.

Para el caso de los recursos de regalías, una de las principales problemáticas recientes es la efectividad en la ejecución de los recursos recibidos. Como se expuso en el documento anterior elaborado por Guajira 360° esta disminución de los recursos se dio por dos vías, una la menor asignación de recursos dado una distribución más equitativa entre el resto de departamentos y en segunda instancia por dificultades a la hora de formulación y ejecución de proyectos dada las condiciones del nuevo sistema. De hecho por ejemplo en 2016 no fue aprobado ningún proyecto por parte del OCAD departamental. De acuerdo a la Dirección de Apoyo Fiscal en el informe de viabilidad financiera para el año 2018, del total disponible para ejecución en regalías, se logró apropiar por compromisos presupuestales el 68% de los recursos en la bienalidad 2017-2018, situación que según el informe mejoró pero que aún demuestra dificultades para su ejecución.

Por el lado de los gastos es necesario destacar que en términos de inversión per cápita, si bien no es el departamento con el menor indicador, si es uno de los menores, lo que demuestra la baja efectividad en el ejecución de los recursos, pues el departamento en términos relativos dispone de una alto volumen de recursos a comparación de sus pares de la región. Esta situación refleja debilidades en la capacidad institucional y de gestión al interior de la entidad territorial.

Por su parte y muy relacionado con la gestión, se encuentra el indicador de gasto de funcionamiento per cápita que da cuenta de acuerdo a los pares de la región Caribe si el departamento tiene una capacidad instalada administrativa muy onerosa. Al revisar este indicador se encuentra que es el menor entre los departamentos de la región. A pesar de esto en el informe de la Dirección de Apoyo Fiscal se destaca que en 2017 y 2018 el departamento incumplió con el indicador de la Ley 617 de 2000 sobre límite de gastos de funcionamiento, debido principalmente a los recursos limitados en el rubro de ingresos corrientes de libre destinación que son los recursos provenientes de los recursos propios.

De acuerdo al estudio de Guajira360° y en la nota del 22 de julio publicada en este mismo diario se expuso que a nivel de procesos y capacidad instalada el departamento tiene unos retos de capacidad institucional que deben atenderse con urgencia y que son la base necesaria para poder mejorar la disponibilidad de recursos y mejorar el nivel de ejecución de los gastos. Estos retos deben ser de mayor importancia en la próxima administración que son: actualizar el estatuto tributario, procurar un software contable de calidad y libre de fallos, mejorar las condiciones de protección de la información ante eventualidades fallas en el fluido eléctrico, culminar el proceso de implementación de las normas contables internacionales, procurar la estandarización de procesos.

¿Cuáles son los principales retos en gestión?

Para poder mejorar la disponibilidad de recursos, mejorar los indicadores de inversión y mejorar la efectividad del gasto, es necesario en primera instancia fortalecer la gestión y la capacidad institucional de la entidad. Si a esto no se le da prioridad, no se sentarán las bases para mejorar las condiciones de vida básica del departamento ni se podrá ofrecer un contexto atractivo para nuevas inversiones y negocios que mejoren la competitividad del departamento. Desde esta perspectiva el Centro de Pensamiento Guajira360° recomienda lo siguiente:

  • Orientar los recursos necesarios para proveer de herramientas de gestión confiables a la oficina de secretaría de Hacienda y oficina de gestión de ingresos para garantizar la capacidad física y de software necesaria para los distintos procesos.
  • Fortalecer los procesos relacionados con la gestión, administración y ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones. Resulta urgente que el departamento cumpla con las exigencias para el retorno de las facultades de ejecución pues demostraría que si ha orientado las acciones para fortalecer su gestión fiscal.
  • Fortalecer los procesos de planeación financiera de mediano plazo en materia de ingresos y gastos. Los recursos del balance positivos demuestran dificultades en la ejecución oportuna de los recursos.
  • Continuar con el fortalecimiento de la oficina de defensa jurídica del departamento. Como lo demuestra el informe de viabilidad financiera de la DAF, el departamento en 2018 arrojó un déficit de caja en los ingresos corrientes de libre destinación lo que demuestra que ante una eventualidad financiera por un pasivo contingente, puede ponerse en riesgo la estabilidad financiera de la entidad.
  • Dada la interinidad e inestabilidad institucional de los últimos años, resulta urgente realizar un análisis interno de los procesos con el fin de identificar puntos de mejora de procesos y organizacionales que vayan acorde con las necesidades de gestión. También resulta urgente el inicio de la estandarización de procesos en las principales actividades de gestión de ingresos y gastos de la entidad que blinden la ejecución de cualquier evento de inestabilidad institucional para minimizar los traumatismos causados por estos eventos.
  • Realizar una evaluación detallada de las entidades descentralizadas del departamento, ya que representan un riesgo de afectación importante por cuanto el ingreso de las mismas representa el 27,5% de los ingresos del departamento sin incluir los recursos de regalías. En la actualidad de acuerdo a la DAF resulta urgente revertir los déficits del sector descentralizado. Si bien la Universidad de La Guajira al cierre del 2018 arrojó un saldo positivo, las dos instituciones de salud arrojaron un déficit.
  • En materia de endeudamiento, si bien el préstamo actual dirigido al sector de agua potable se encuentra amparado por los recursos de regalías y por ende se supone que los indicadores de endeudamiento se encuentran en cero por términos de la Ley 358 de 1997, no significa que el departamento esté listo para asumir un empréstito. Por ende es necesario identificar el real cupo de endeudamiento teniendo en cuenta que los ingresos corrientes de libre destinación son muy limitados y que el flujo de caja del departamento se encuentra comprometido atendiendo las obligaciones con las entidades descentralizadas.

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